兩岸大未來／國關中心建言摘要／林碧炤：和平與發展
(2004/05/22 12:33)
中國大陸新聞中心／整理報導
政大國關中心罕見發表學界對於政府施政的建議－「2004年政策建言--我國外交暨大陸政策的機會與挑戰」，國關中心特別發動龐大學者共同撰寫，希望藉以提供陳水扁總統未來四年施政的國家安全整體政策的參考。
我國外交及大陸政策的機會與挑戰
林碧炤
一、前 言
我國第十一屆新任總統與副總統即將就職，雖然這一次選舉引發了許多的爭議，我們希望這些爭議能夠很快的過去，讓大家一起來關心未來四年之中，國家應該朝什麼方向來發展，尤其是我國的外交及大陸政策應該有什麼興革，以便能夠提昇台灣的國際地位，同時讓兩岸關係更加穩定。本文就是以此為出發點，為我國未來四年的外交與大陸政策提出綜合性意見，供政府施政參考。
二、政策環境
首先要提出的是，我國外交及大陸政策所面對的環境在過去四年之中，有持續，但也有轉變，在外交部分，台灣可能面臨的挑戰是：
（一）美國對於台灣未來發展的不確定感，這是目前我國未來外交政策急需要處理的問題。美國對於台灣的重要性不言可喻，可是現在雙方的互信正在逐步流失，需要採取有效的措施加以防止並恢復舊觀，否則對台灣的外交及整體發展相當不利。
（二）國際社會的主要強國仍然實行「一個中國」政策。雖然各國在「一個中國」政策的執行上各有不同，但是在這個政策之下，對於台灣的外交限制則是事實。只要這個政策存在，台灣的外交就會遭遇到限制。
（三）中國在國際社會的形象已經大幅改善。從一九八九年天安門事件之後，中國外交逐步恢復正常，現在又提出「和平崛起」，企圖消除國際社會對中國威脅的疑慮。整體來說，中國近年來所實行的大國外交的確得到具體的效果，國際的接納度及能見度都有明顯的上揚。
從另外一個方面來看，台灣面臨了下列各種機會：
（一）台灣政治民主受到國際社會的肯定，對於我國國際地位的提昇有相當的助益。即使國際間對於台灣舉辦公投仍有不同的意見，大家認為台灣民主是難得的成就，這一點是台灣與工業民主國家發展關係的有力基礎。
（二）中國雖然提出了「和平崛起」的訴求，可是主要強國對於中國強大之後可能帶來的威脅仍然有所戒心。在學術界，不少人從國際政治的歷史軌跡中找出證據，認為一個崛起的新興強權必然走向對外擴張之路，中國不太可能例外，問題只是霸權傾向的多少而已。
（三）當前外交的性質已經多元化，正式與非正式外交之間的界線愈來愈模糊，台灣實質外交愈來愈多樣化，有些已成為制度化的運作，名稱上雖稱為非正式外交，卻有正式外交之實。中國推動大國外交得分，台灣卻從大型外交中上壘，兩者各有特色。
在我國的大陸政策方面，挑戰的部分在於：
（一）中國對台灣的「去國家化」政策一直沒有中斷，這反應在北京的對台及外交政策。只要機會出現，中國從來沒有放棄打壓台灣的政策，最近和多米尼克建交就是最好的例子。台灣參加世界衛生組織的舉動帶有人道的考慮，可是中國還是堅決反對。即使在其他非官方的國際活動中，北京對台灣也沒有鬆手。
（二）兩岸的力量對比逐漸向中國傾斜，這反應在北京的外交、經濟和軍事各方面。中國從一九七九年開始改革開放的政策之後，經濟快速成長，外交變得主動積極，軍事設備更新，台灣感受到新的壓力來自對岸。
（三）台灣希望在加入世界貿易組織之後，兩岸關係可以擺在世貿的架構之下，達到某種程度的國際化，可是這項期待到目前為止並未實現。北京對於台灣國際化的活動相當注意，台北要以世貿架構作為兩岸關係的新模式恐怕不容易實現。
同樣的，台灣的大陸政策仍然另有契機，它們分別是：
（一）台灣的國家認同逐漸成型，這不但是政治民主化的結果，而且是台灣本身經由現代化、全球化及資訊化之後出現的新文化和新認同。一個值得注意的現象是台灣和中國都使用相同的語言，可是在政治文化認同、生活方式和價值標準方面已經出現明顯的差異。北京在國際間對台灣的「去國家化」的打壓反而更加刺激島內的民族意識及國家認同。
（二）中國的軍事現代化對台灣造成威脅，但也引起美日及其他鄰國的關切。這種關切造成國際間的大辯論，就是如何看待中國的崛起，連帶的是對於和平解決爭端的期待。在這樣的大環境之下，強調和平的兩岸新架構容易得到國際的支持與期待。
（三）兩岸關係存在兩組不同的情勢組合。北京在經濟和外交佔優勢，台灣在政治和社會上佔有優勢。因此，兩岸在經濟上愈走愈近，在政治上反而愈走愈遠。北京在外交上打壓台灣，可是台灣社會的多元化和自由化卻是北京無法約束的。這兩種不同的情勢為台灣的大陸政策帶來動態的平衡，在短期內不會有所改變。
三、因應策略
以上所述的機會與挑戰是長期發展的結果，台灣的外交困境不可能一夕之間改善，兩岸關係所要克服的問題也需要耐心等待。總的來看，台灣的外交及大陸政策只能尋求一種逐步的改善，然後累積長期努力得到的成果，再設法去改變政策的環境。目前每一任政府均以四年為期，時間的限制迫使決策者必須思考階段性的作法去克服長期的困難。面對島內、大陸、兩岸、地區以及國際的各種情勢變化，我們提出一項「調整與提昇的策略」（the strategy of adaptation and enhancement）來因應政策的新環境。
所謂的「調整與提昇的策略」指的是：
(一)積極面對大國對於台灣的最新態度並作出回應，尤其是美、日及西歐主要國家，目的在於重建互信和傳達正面的信息給予國際社會，讓大家知道台灣的政治改革、外交及大陸政策有明顯的持續性和可預測性。
(二)掌握國際情勢在「九一一」事件後的變化，特別是在這個被稱之為「後後冷戰時代」（post post-cold war era）中，如何去面對一個改變的國際社會。這個國際社會不但有新的議題、新的成員，更有新的威脅。更具體的說，我們的外交及大陸政策要考慮的是一個新的中國和一個新的台灣。這二個成員以及國際社會的變化對傳統的「一個中國」、「 二個中國」或「一中一台」的觀念造成不同的衝擊。我們要有新看法及新思維，才能跟上時代的脈動。(三)提昇代表的是外交與大陸政策的同時提昇，兩者之間有一個微妙的平衡，我們希望在兩岸關係之外，能夠發展出一種美、日、中、台的互動關係，維持台海地區的穩定。
(四)提昇也是代表一種外交策略，從軟性力量（soft power）的角度去思考台灣的外交及大陸政策。我們建議使用軟性力量去逐步改善對外及兩岸關係，而不主張大開大闔的激烈作法。當然傳統的硬性力量，即軍事力量，也要相對提昇。
四、軟性力量
為什麼要特別強調軟性力量？因為台灣的安全不只要靠軍事力量，而軟性力量可以補充硬性力量的不足。軟性力量是一種合作性的力量，目的在於吸引其他國家，爭取友誼和支持，而硬性力量是一種懲罰性力量，目的在於嚇阻其他國家，製造壓力，效果大不相同。台灣在達成政治民主化之後，軟性力量成為一種新的外交資源，和原有的硬性力量一起搭配使用，是可以考慮的整體發展方向。
一般以為軟性力量的定義不夠清楚，事實上並非如此。舉凡非軍事性或非懲罰性的力量都可以包括在內。所以，一個國家的文化、制度、教育、意識形態、經濟觀、經濟競爭力、科技創新力、資訊社會的開放性、對外投資及經濟援助都屬於軟性力量。美國的政治制度、高等教育、科技創新和經濟優勢是各國之冠，軟性力量特別受到注意。這是否表示軟性力量只適合大國使用？事實也不盡然。許多研究指出前蘇聯曾經使用軟性力量，新加坡也是軟性力量的成功使用者。只要規劃妥當，國家不論大小，意識形態如何都可以發揮軟性力量。
要如何落實軟性力量？這個問題相當重要，否則我們的建議只限於學術的探討，缺乏政策的意涵。綜合來說，軟性力量必然是先從內政的卓越化作起，也就是一個國家的政治要清明、經濟要發展、社會要有秩序，才能吸引其他國家，得到國際社會的肯定，這是軟性力量的起步。
其次，軟性力量必然要有新思維（new thinking）、新想法（new ideas），缺乏這兩項條件，軟性力量很難奏效，接著，軟性力量必定和公共外交（public diplomacy）、議程設定（agenda-setting）和體制形成（regime-formation）結合在一起。簡單的說，軟性權力的運用和發揮一定要和國際溝通結合，沒有有效的溝通，軟性力量起不了作用。最後，軟性力量代表的是一種認同、形象和典範，而且是一種正面和進步的代表，才會引起其他國家的注意和重視。
軟性力量的提昇和使用沒有捷徑，只有先從內政的革新開始。面對中國對台灣的各種外交孤立，使用外交對抗外交是事倍功半，因為大國有國際政治的優勢，這一點台灣趕不上。可是在內政方面，台灣確定可以從不同的層面去努力，以外交內政化的途徑，用各種內政的成果來化解中國對台灣的「去國家化」的作法。我們應當把台灣的各種不同的卓越表現，例如農業、管理制度、經濟、文化、高等教育、科技及學術研究各方面的特色作一完整的調查及整理，形成台灣的軟性力量總表，然後據此發揮台灣的軟體力量。
在這個過程之中，我們一定要把軟性力量所要追求的目標界定清楚，是要提昇與工業民主國家的實質來往或者是改善參與國際組織的機會？在未來的四年之間，我們所追求的目標不可過於理想，必定要反映國際政治的現實以及台灣的實力。軟性力量的最大優勢是從內政的改善去贏得國際肯定，等於是一種雙贏的策略。
這裏需要強調的是，外交在台灣作為一個主權獨立的國家擁有相當重要的意涵，只要台灣不放棄這個基本立場，中國就不會停止對台灣的「去國家化」，而化解中國的各種孤立措施的最重要因素就是台灣的積極外交。軟性力量的培養及使用可以讓傳統的外交有了新的力量、形象和主張。以新加坡為例，在過去十年之間，該國就用軟性力量在國際社會努力塑造新加坡作為全球城市的目標及訴求，同時向外界人士強調新加坡發展的獨特性。新加坡不但作到這點，也得到國際間的積極回應。更值得台灣學習的是新加坡把軟性力量加以有效的彙整、運用，然後發揮在外交層面。
五、大型外交
軟性力量的使用並非表示傳統外交和硬性力量不重要或者已經過時。這裡要強調的是傳統外交有利於北京，只要她繼續推動大國外交，造成的結果是中國和其他重要強國愈來愈緊密的互動關係。這種關係有時會出現緊張，可是大國之間的遊戲規則、政策領域和互相利益是台灣和其他同級的中小型國家所不能及的。最近幾年以來，中國和主要強國之間成立了不同形式的夥伴關係就是例子。在現有客觀的條件之下，台灣不可能和俄羅斯、法國或美國建構類似的關係。所以，大國外交是中國的活動領域，這是傳統國際政治訂下的遊戲規則。
從另外一個角度來看，台灣可以從大型外交上去著手。所謂的大型外交指的是以整個國際社會為活動場域，選擇自己的專長，根據不同的優先順序和不同的國家建立關係。在這樣的外交型態之下，軟性力量就有它的特殊功能。以經濟活動來說，貿易、投資、設廠、銷售和管理就有許多的機會可以和相關國家發展出互助關係，更可以讓民間和政府之間形成相互連接的工作關係，以及不同部會之間的協調與合作。又譬如科技創新和高等教育，由這二種軟性力量所延伸出去的外交活動沒有傳統外交的政治性，但是它們的活動範圍相當廣，對於國家發展的影響確是相當深遠的。台灣的觸角及於整個世界，台灣的視野達到整個國際社會，菁英們有恢宏的世界觀，這就是大型外交。
當然，大型外交也會有選擇性，軟性力量的運作也是要有選擇性。我們不可能把所有的非軍事力量都看成軟性力量，所有的民間團體都涉及到外交活動，這樣的作法失去了政策的意義。由於外交需要工具，不同的埸域和不同的議題需要不同的工具來達成政治的目標。台灣的軟性力量一定要有優先順序及政策的可行性。我們不妨由一個專家組成的小組來分析這個問題，為決策者分析和選擇出台灣的軟性力量究竟包括哪些項目，何者可以在雙邊關係或多邊關係中發揮提昇台灣對外關係的效果。除了台灣本身的研究之外，主要工業國家的軟性力量分析也是有必要的。從這些分析中，我們一定可以發現在傳統外交之外，有許多沒有發覺的機會和議題，可以借力使力。
大型外交一定要從建立台灣的特色開始思考。芬蘭以生產NOKIA手機讓該國的觸角及於全球，台灣的產業也可以生產同樣性質的產品。假若學習中文是台灣高等教育中的特色，把台灣發展成為世界華文中心未嘗不是一種軟性力量的實踐。又譬如說，台灣的非政府組織很活躍，經由互動及連接，台灣事實上是不錯的世界性非政府組織中心點之一。即使在農業發展、科技研發、企業管理和衛生醫療各方面，我們都可以找到許多軟性力量的著力點。
然而，我們仍然必須很認真的看待傳統外交給予台灣的限制。軟性力量不是萬靈丹，它不可能解決台灣外交的基本難題，它只能作為一種輔助性工具，讓我們的外交困境得到紓解。回歸到最根本的立足點，台灣一定要站在主權獨立的國家基礎上，為對外關係和兩岸關係中找到一個平衡點，才能一方面防止中國對台灣的「去國家化」，另一方面維持台海的穩定。軟性力量的挑選、培育及使用一定要配合硬性力量，而且要考慮到政策的全面性及可行性，否則的話，它只能說是一種普通的政策工具，缺乏突破性的意義。
六、兩岸關係
兩岸關係也是要用新思維和新理念來看待。在討論這個問題之前我們要對兩岸關係作一整體性的回顧。一般人總是以比較悲觀的眼光來觀察兩岸關係，這種看法是有待商確的：
首先，兩岸關係在以往確實有起伏，而且在某些時刻是比較緊張的。但是總的來看，兩岸關係從一九八七年以來，雙方都能把情勢穏定下來，雖然有許多言詞上的指責或軍事演習，並没有爆發戰爭。也就是說雙方都在自我克制的情形下渡過幾個難關，這是很難得的經驗。
其次，兩岸之間存在著某種程度的相互學習，從敵對、缺乏互信開始，逐步的改善關係，建立對口的機制和單位，處理交流過程中所遭遇的問題。雖然海基會和海協會的活動已大不如前，可是兩岸經由交往而累積下來的經驗不能不說是處理危機和防止衝突的基礎。
再者，兩岸關係確有實際的進展，貿易、投資和人員往來都是很具體的例子，這也是朝鮮半島或以前東西德之間所没有的現象。民間交流的熱絡和官方之間的不往來形成很強烈的對比。
最後，兩岸關係發展結果讓北京和台北都更了解對方，知道限制、機會以及可能的相處之道。對北京來說，台灣的民主化、政黨輪替都是需要面對的客觀事實。對台北來說，北京一再重覆的「一個中國」原則不能輕忽，一定要有所回應，否則雙方關係很難改善。總的來看，北京對於台灣的了解慢慢增加，而台北對中國的看法也更加務實。這種情形使得錯估情勢的情況大幅減少，可以說是對維持台海穏定一個積極的因素。
以兩岸距離之近，經濟關係之密切，歷史及文化情感之深，雙方不可能中斷交流。即使中國官方對台灣採取「聽其言，觀其行」的政策，民間的往來不但繼續下去而且更為頻繁。現在兩岸關係所遭遇的問題使過去所設計的架構變得過時，趕不上雙方內部的變化。以往的架構，例如國統綱領，幾乎已經被人遺忘。而過去所強調的「統合論」在經過四年的冷卻之後，現在很難再為兩岸關係提供有力的解釋。對於兩岸的政策社群來說，如何為兩岸關係找出一個新的架構是刻不容緩的事。
七、人的安全
針對這個問題，我們認為目前學界所使用的人的安全（human security）這個概念可以為兩岸關係建構一個新的架構，提出新思維，讓海峽兩岸發展出一種以人為本的新關係，而不再是互挖牆腳的零和關係。有了這個新理念，雙方可以坐下來好好的思考如何為民眾所遭遇的各項交流問題，找出妥善解決方法，或者強化目前的機構，讓彼此的交往更加制度化。
學界對人的安全的重視反應出國際社會的改變，也是學術研究多年努力得到的成果。在一九九四年，聯合國出版了報告，對於人的安全作了比較完整的說明。在學界，普遍意見也認為國際社會對安全問題出現了新思考。大家認為後冷戰時期的安全議題是比較複雜的，發展應該也是安全的一部分，而人類共同的福祉應該超越個別國家的單獨利益，安全的討論及政策制定一定要落實在人本的層次才有新的意義。後冷戰時期的安全理念應當強調的是合作，從合作中塑造和平，而不是從對立和對抗中塑造出維護秩序的方法。
從這樣的角度去界定人的安全，我們可以發現這樣的新安全觀是落實在利益的平衡（balance of interest）而不是傳統的權力平衡（balance of power）的概念。它所強調的是一種國家或社群之間的互相依賴，經由和平的方式以及預防的措施去化解可能遭遇的紛爭。最主要的關鍵點是人的安全以人為本而不是以軍事力量或政治運作去維持安全。在聯合國所下的定義之中，人的安全包含了經濟安全、糧食安全、健康安全、環境安全、個人安全、社群安全及政治安全。
要把人的安全作為兩岸關係的基軸，需要雙方對於這個概念和它所訴求的目標及可能的互動範圍及具體內容作一完整的了解。以現在兩岸關係遭遇的問題愈來愈多涉及了非傳統安全，例如疾病預防、打擊走私、防止犯罪和保護投資來看，人的安全強調的人本概念確實是一個具有創意的理念，讓兩岸在頻繁的交往關係中找出一個新的架構。它所期盼的是兩岸可以從照顧每一個個人的角度去思考，讓交流更有保障，彼此社會更有安全感。
八、追求和平
人的安全要成為政策一定要有仔細的規劃和坦誠的溝通。我們要指出的是，人的安全在國際社會已經有許多先例可以參考。作為一個政策的基本架構，它至少有幾項共同見解：
（一）以和平的方式來解決爭端，這裡最主要的關切是來自於冷戰時期的不確定感。在那個時期，國際間在核子戰爭的陰影之下，大家擔心的是一旦嚇阻失效，國際社會走向核子戰爭，它的代價太可怕。國家之間的軍備競賽、政治鬥爭過於激烈，經濟一昧的強調成長，這些都不是常態。人的安全是希望回歸到以人為本的安全。
（二）每個人生存在國際或國內社會之中，應當有基本的保障，人獲得安全，國家自然有安全，國際和平才有希望。
（三）使用發展的概念來取代戰爭，這才是比較人性和人道的作法。
我們希望這些共同見解可以作為兩岸關係的基軸，為雙方人民安全提供一個概念架構。政治理念形成政策需要一段轉化的過程，兩岸之間有制度的差異、認知的不同以及立場的對立，想要化解歧見形成共識，不能沒有調適的時期。我們提出「調整」和「提升」的策略，慎選台灣的軟性力量，就是期待雙方可以從共同利益角度出發，為兩岸再創新局。如果雙方可以進行某種程度的信心建立措施，合作打擊犯罪、共同防治疾病的傳染以及建立和平的架構，以人的安全為基礎的互動架構就是向國際社會表明，海峽兩岸也發揮了聯合國所闡述的精神，以人為本的安全概念得到進一步的確立。當然，人的安全所涉及的不只是衝突的預防和爭端的解決，從經濟安全一直到政治安全是一個很大的安全合作網，讓兩岸人民得到基本的保障。我們追求的就是互利互惠的兩岸和平架構，一個以人本為核心的新局。
九、結 語
台灣政治民主化多年來的運作，已經變成一種生活方式，也是一種制度，它本身還有許多缺點，可是民主最大的優點就是經由自由的討論和彼此尊重，建立大家共同遵守的規則，讓權力的和平轉移成為可能。每四年一次的總統選舉為台灣社會提供了一個反省的機會，凡是不合時宜的政策必然會遭到修改。在這個過程中，意見會有分歧，而且可能出現激烈的辯論，可是最後大家接受民眾的選擇，這就是民主的真諦所在。
我們提出外交及大陸政策的策略、思維及觀念只能算是一個開始，因為其中還有許多問題須要討論、分析及評估。台灣的外交是國際關係中很特別的個案，而兩岸關係也是國家統合中難得一見的例子。處理這兩項重大政策需要考慮的層面是既深又廣。在台灣未來四年的外交及大陸政策中，我們的建議如果能發揮拋磚引玉的效果，研究的目的便已達成。我們期待一個活躍於國際社會的台灣，更希望見到一個穩定的台灣海峽情勢。
- 將本新聞加入網路書籤：
- 人氣新聞
