兩岸大未來／國關中心建言摘要／鄭端耀：擴大國際參與
(2004/05/22 12:25)
中國大陸新聞中心／整理報導
政大國關中心罕見發表學界對於政府施政的建議－「2004年政策建言--我國外交暨大陸政策的機會與挑戰」，國關中心特別發動龐大學者共同撰寫，希望藉以提供陳水扁總統未來四年施政的國家安全整體政策的參考。
國際整體情勢與發展評估
鄭端耀
國際關係自經歷冷戰結束後十餘年的過渡時期發展，已產生明顯的變化，過往的權力結構與運作型態逐漸淡化，新起的國際力量與關係活動卻日漸增強。雖然在整個發展過程中，仍不脫離持續與變遷的相互作用，但是新的國際環境與走向趨勢已從中浮現而出，帶動著國際關係往前推進。毫無疑問，新的環境較前更為錯綜複雜，而且呈現多樣化走向，尤其在九一一事件後，世局變化之迅速，令人目不暇給、難以掌握，也多增添當前國際關係的挑戰性與困難度。
基本上，當前國際整體形勢的發展，至少具有下列幾項特色。
第一、國際權力結構單極化－冷戰時期東西兩極對抗的形態，隨著蘇聯的瓦解而告結束，接著而來的是九○年代國際權力重新分配與調整，在經過此十年間的過渡與變化，至二十一世紀國際關係的事實顯現，美國已成為毫無疑問唯一的國際超級強權，國力遠凌駕於各國之上，而且與次級強權的差距還在拉大中，確立國際權力結構單極化的到來。
第二、國際關係發展全球化－過去半世紀國際社會日益增加的大量往來，為全球化發展奠定堅實基礎，而冷戰結束共黨國家體制的改變與調整，進一步促進自由經濟體制範圍的擴大，與跨國界活動種類與數量的增長，同時隨著資訊革命、網際網路快速發展、和交易傳遞便捷化與瞬間化，更帶動著國際社會活動持續朝全球化邁進。
第三、區域政治重要性不斷增強－自國際兩極格局崩解，區域活動能量重新釋放而出後，區域國家的往來互動即大幅度增加，區域政治的重要性也再次引起重視。過去十年間，不論是歐洲、美洲、亞太、東南亞、南亞、和非洲都有驚人的區域活動成長，而且區域貿易自由化走向，和區域組織數量增加與功能擴充，皆呈現蓬勃發展態勢，讓更多國家將注意力轉向區域關係的處理與經營。
第四、國家仍是國際社會主要個體－不論國際社會日益走向全球化，以及國際個體呈現多樣化型態，如大量增加的非政府組織（non-governmental organizations, NGOs）和跨國公司，國家仍是當前國際社會主要個體，沒有其它國際個體能夠動搖或取代國家的地位。事實顯現一旦國家功能不彰，跌入所謂「破落國家」（failed states）類型，而此也將造成國際社會問題的所在。
無論如何，雖然當前國際關係的基本型態逐漸形成，但是國際實際的運作與發展卻變得更加複雜化與多樣化。事實上，如果仔細觀察，即可發現前述所指，主導當前國際關係的力量，相互之間呈現矛盾、衝突、與重疊交錯影響，任何一股力量拉扯皆會牽動其它力量，而無法輕易的自行運作。舉例而言，國際單極權力結構和全球化即形成直接衝撞，單極結構習於朝國家主權、安全優先、權力運作、和單邊主義發展的傾向，很容易與全球化的跨國活動、經濟發展、國際合作、與多邊主義發生衝突。同樣的，區域主義與國家主體地位之間，亦存在不可避免的磨擦，區域主義策動國家朝放鬆管制、打破隔閡、建立區域認同、與促進共同協商的方向發展，然而國家主體則強調自主性、國家民族意識、國際競爭力、與增進國際地位影響力為努力重點。
是故，在此多股力量糾葛當中，國際關係運作變得極為複雜與不易治理。首先，雖然美國是全球唯一的超極強權，但是美國在國際社會的影響力仍有限度，無法主導國際關係運作。美國出兵伊拉克事件顯示，過度單邊主義的行使會形成國際反彈，終究導至窒礙難行的結果，反而對美方造成重大傷害。此外，在當前國際關係中，除了美國超強地位外，還有若干強權在區域和國際社會亦扮演重要影響力，如俄國、德國、日本、中國、和印度。近年來尤以中國和印度表現最為凸出，隨著國內經濟成長，大幅增加國家的力量與國際活動力。當前形勢顯示，縱然美國居於超級優勢地位，但在沒有眾國際強權的支持和配合下，美國不易領導國際社會。
其次，雖然全球化是國際社會發展不可避免的趨勢，但是它並非皆屬進步與建設性。在它帶來國際快捷、效率與發展的同時，也帶來傳染病、犯罪組織和毀滅性武器的四處氾濫，近來橫掃國際社會，造成全球恐慌的「基地」組織恐怖活動就是最佳例子。事實顯示，在全球化發展的走勢下，傳統處理國際關係的方法已無法適用，須要有新的思維和運作方式，而且它的範圍不能僅限於傳統的經貿議題，而應擴及到全面政治、社會與安全領域。無疑的，這是一個全新的挑戰，如同當前美國布希政府發動的國際反恐運動，也是一個未知的探索，須要更多國際的包容、耐心、謹慎與克制。
再其次，區域活動大幅度的增加，帶給區域國際關係新的面貌與運作規則。毫無疑問，區域組織角色與功能的增長，表現的最為明顯與凸出，其中如歐洲地區的歐盟和北大西洋公約組織，美洲的北美自由貿易協定，和亞洲的亞太經合會與東協等，透過該些組織的運作，不但增加區域國家間互動，而且不斷朝無國家間障礙方向推動，同時該些組織儼然成為帶領區域發展的主要動能，任何國家都無法置身事外。此外，區域內都市和企業團體亦扮演實質性的重要角色，他們是區域往來活動的實體，相互之間構成區域或次區域體系的活動網路，他們間的共同利益集合，在相當程度之內，會直接或間接的引導國家的政策與行為。
最後，作為國際社會主體的國家，雖然其地位與基本型態並沒有改變，然而國家角色的扮演卻變得更加艱難與複雜化，除了一方面須要維持傳統國家行使的功能外，另一方面還須具有因應處理新環境下挑戰的能力。基於當前國際環境的全球化、多樣化、網路化與速變化，國家治理更須具備高度的技巧與專業能力以兼顧多方面的需求，同時須擁有參與國際社群團體與組織活動能力，以有效掌握國際議題領域的更新與變化。勿庸置疑，唯有能與時共進，善於治理與協調國家，較能在速變的國際環境中維持競爭力，否則很容易落入停頓發展，或甚至失控的狀態。
面對當前國際情勢發展與國際關係的運作，我新政府的具體政策作為，可以有下列的考量：
（一）強化與美國的關係仍應是我方外交優先的目標，美國是全世界唯一的超級強權，也是唯一能阻止中國對外擴張與提供我安全支援的國家，此種形勢在未來當中仍將持續，不會有所改變。
（二）我國應該同時和中國之外的其它國際強權發展合作往來的關係。前文提及，在沒有其它國際強權支持下，僅美國一國之力，不易在國際社會發揮有效的行動力，現行最有可能和我國發展關係的強權大國，大體上是日本、印度、和德國。日本已和我方建立相當密切的關係，應持續加強之。印度近來展開和我方接觸，具有潛在發展的機會。德國和台灣的經貿關係，仍有開拓的空間。
（三）在全球化的行動作為上，我方在許多議題上可以提供助力。目前仍處於方興未艾的國際反恐運動，不論是基於國內、國際安全、與美國友誼，我方皆可說是責無旁貸。事實上，從九一一事件始，我方即參與國際反恐行列，並給予多方面支援，此項工作應當繼續進行。在毀滅性武器不擴散議題上，雖然我方並非國際不擴散建制的會員，但是我方在此方面的貢獻普受國際肯定，應是具有發展著力的所在。至於國際傳染病疾，我國曾是腸病毒、口蹄疫、和SARS諸傳染病的受害者，深受國際輿論同情與不平，此也是我方有意參與世界衛生組織的有力籌碼，可以進一步透過國際運作尋求支持。
（四）全球化發展與國際經貿自由化有密切互動關係，我方欲在全球化立基，當應進一步推動經貿自由化措施，與國際自由經濟體制規範並駕齊驅。然而，自我國加入WTO後，無論在產業開放、外資進入、市場公平競爭、與智慧財產保護等，皆未能有明顯改善，而引起多方國家不滿，並屢遭美國警告列入觀察名單中，甚至造成雙方經貿關係的不快與磨擦，此不僅嚴重影響我方推動與國際成立自由貿易市場的進程，而且也減損經貿外交可用的籌碼。
（五）近年來亞太區域組織發展勃興，不論是政府和非政府間組織都呈現大幅度增加，而此也對亞太區域活動成長具有實質效應。雖然我國在亞太政府間組織的會籍有限，主要以亞太經合會（APEC）為主，但我應善加利用，建立和APEC成員的網路活動關係，藉此間接獲悉和參與亞太其它組織活動。此外，加強和非政府間組織關係的工作亦為刻不容緩，因為該些常和政府間組織有直接往來，且在許多國家皆是一組人馬兩塊招牌的現象，過去幾年我國透過參與亞太安全合作理事會（CSCAP），和亞太國家安全社群建立相當互動往來關係，顯然可進一步擴大和加強之。
（六）我國因長期受到外交孤立，無法直接參與國際活動，導至實際外交參與的經驗貧乏，欠缺國際實戰人才。同時因受政府法規限制，以打造外交公務人員為標的，形成整個外交部們充滿同質守法的組合，既不能反應國內外社會變遷的發展，也無法吸收社會各界精英以延伸到國際各角落，達到與時並進並且掌握國際參與的能力。簡言之，人才、管道、參與、與治理（manage and govern），是我未來外交發展無所選擇的途徑，而目前我方似乎還相當欠缺。
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