東森星期講義／電視頻道多變 漠視觀眾權益
(2006/12/30 02:23)
李復甸
時逢年底，又到了頻道與系統業者重新議定頻道位置的時候。不同於往年，國家通訊傳播委員會（NCC）基於「維護國民權益」、「促進產業發展」、「維護消費者權益」和「保護多元文化」等準則，提出「廣告專用頻道」（購物頻道）區塊化的政策。不過，此議一出，隨即引發多方的熱烈討論。經檢視其論述內容，似有未竟之處，特從法律的觀點，再陳一二。
從消費者權益保護角度來看，消費者使用有線電視有其既定的習慣，貿然改變，破壞這個習慣，勢必讓消費者感到困擾或是不便。從法律的角度思考，頻道的使用習慣來自消費者本身的認定，也是消費者的權益，他人不能遽以改變。比方說，有些人因方便而習於在選台器上使用連續相同的號碼，如「22」、「33」等，這樣的習慣必須給予尊重。也就是說，任何的行政措施或法規的改變，都不應該侵害原使用者的選擇權。
事實上，頻道需不需要「區塊化」？從技術發展的角度來看，或許不辯自明。如目前普及率相當高的手機，既可記憶多組常用的號碼，又可單鍵（快速鍵）撥號。因此，消費者要撥打電話，已較少使用名單瀏覽的功能，而常由已設定的群組當中快速地搜尋即可找到通話對象。可以預見，有線電視數位化政策推行之後，具有編輯功能的智慧型遙控器也將應運而生，可依使用者的個人喜好，記憶多組的號碼。屆時，欲藉區塊化帶給消費者方便性的倡議，將會變得微不足道。
從政策制定周延與否來看，有線電視數位化政策重要的配套措施-分級付費制度推行之後，鎖碼頻道之外的基本頻道，以及一般的付費頻道為數已不多，「區塊化」的意義也就不大了。而電視數位化同時是NCC力推的重要政策，主管機關期待在2010年能夠全面回收類比頻道，屆時又將有一番頻道的連續大幅調動。換言之，收視者將在短短幾年之間，面對頻道的大幅變動，對於部份倚賴電視代為解決複雜購物問題的人，如偏遠地區民眾、行動不便者、年紀大者、沒有時間逛街者，及沒有辨別貨品優劣能力的弱勢族群，均將造成必須改變既有習慣的困擾。
另從產業發展來看，有線電視業者似乎先天背負原罪，常於反應產業需求時，動輒得咎。在這一次頻位調整的討論中，有線電視業者似乎畏於提出看法，而忽略了主張相關的權利。進一步來說，影音產業原為文化創意內容產業平台重要的一環。在影音內容產業的創製上，商標權應該是業者重要的經營內容。其中，頻道號碼類同於商標，將頻道位次冠於既有品牌上，稍加經營附加價值必然提昇，在國外早有顯例可循，如美國電視台「ABC7」、「Fox5」「NBC4」等皆已定頻，幾乎全國皆然。
頻道經營者有權可以自己選擇頻道及頻道號碼，對這項權利的維護當推美國電視業者最為努力不過了，美國電視業者不但願意花錢去搶佔頻道位置的序號，甚至一直採取品牌策略經營其品牌。50年代美國電視崛起，主管機關美國聯邦通訊委員會(FCC)同意電視業者可以自選頻道號碼，如同廣播定頻一樣，讓業者可以長期經營其固定的位序，也讓消費者可以產生習慣，業者進而也會愛惜其商標。
之後創立的ABC，以後發品牌決定急起直追，採取在不同系統都選擇或斥資購買固定位置「第7台」的統一序號，主要就是讓消費者很習慣不管走到那個州，只要選第7台就可以收看ABC的節目；後來者，FOX電視台亦仿效ABC的做法。這些顯示，FCC施行這項政策由來已久，既可維護消費者權益，也激勵了電視業者努力在固定號碼經營其商標。
久而久之，自然形成收視者的既定印象，其他業者為避免混淆，也不會輕易想要變動；倘若所有權真有所轉換，新進者也必需付出一筆可觀的權利金。然而，反觀國內的業者，似乎仍未對此有深刻的體認，以致對於新推的頻道調整政策反應遲緩。
新增法律或修正案，必須送交立法院審查；行政命令必須送立院備查。而NCC新擬之「處理有線電視頻道規劃變更參考指標（草案）」尚處研議階段，應容有更多討論的空間，讓消費者及業界表達意見，以減少對社會的衝擊及爭議。況且，《行政程序法》明定行政單位必須依法行政。過去的立法精神是：法律沒有規定的，政府就不可以做；如今觀念已調整為：法律沒有禁止者，就可以做，公務員於執行職務中，在法令容許範圍內所為利民的善意行為。但前提是必須不得損害人民的權益；若有侵害人民權益者，即須有法律之依據。《行政訴訟法》第四條明文規定：逾越權限或濫用權力之行政處分，是為違法。
從上述的分析可知，從不同的面向探究「廣告專用頻道區塊化」的問題，實有若干疑議有待各界的溝通和討論。從法律的觀點來看，政府想要說服業者採行新政策，似乎有必要再從消費者的使用行為上多做考量，方得使該項美意的推行能夠皆大歡喜。
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（作者李復甸／文化大學法律所教授）
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